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罗彦:国土空间规划中的陆海统筹规划策略和管控探索

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罗彦总规划师认为,国土空间规划中的陆海统筹策略和管控实质上是一种新的全域统筹的公共政策。他提出陆海统筹的三大重点任务,一是明确沿海省级和市级陆海统筹重点区域和海岸带范围,二是针对关键问题,提出陆海统筹的管控思路和规划策略,三是从统一国土空间用途管制入手,创新陆海统筹管控方法。并结合广东的研究,提出陆海统筹保护、利用和特色三大规划策略,以及陆海生态红线、政策制度和立体开发等方面的空间管控措施等,为陆海统筹规划提供了技术方法和工作参考。

#1 陆海统筹规划的行业背景

首先,罗彦分析了陆海统筹规划的行业背景。

第一,如何认识陆海统筹?从十九大报告提出来到现在新的空间规划体系中,从发展角度到保护角度都在关注陆海统筹。此外,我国提出了三大海洋经济圈,包括北部、东部和南部,三大海洋经济圈的范围考虑到我国下一步如何实现陆海内外联动,能够体现国家整体的安全角度。

第二,国土空间规划体系中的陆海统筹重要性。海岸带规划作为国土空间规划中唯一的专项规划该如何考虑?在海洋地域范围或者海岸带的地域范围内我们面临着一些问题,首先是生态问题,特别是大的河流入海口,水污染问题比较突出。第二是海岸带,它是全球人口主要的未来集聚的地方,随着全球气候变化带来资源、能源供给安全及管制事权交叉的问题,这两个内容是如何处理好国土空间管制的关键。

第三,陆海统筹规划的国内外经验。他列举了美国和荷兰的经验,总体来说,从国外经验总结了几点。首先,海岸带是陆海统筹的核心载体;第二,海岸带不仅仅是环境功能,还兼顾了经济社会环境功能三个维度;第三,加强海岸带的统一管理机制,要实现多功能共同治理;第四,要在海岸带统筹生态保护产业区和港口群之间的空间协调。国内研究则主要有三个观点。第一,陆海两地长期的二元化导致在规划方法、指标程序、管控、标准方面不一样,现在新的国土空间规划体系建立之后,正在构建相关标准。第二,在海岸带评价方面,如何从更加细的综合性角度进行多方面评价海岸带的资源。第三,从机制上如何改变多头管理等问题。

第四,关注陆海统筹的重点区域即海岸带。不同国家的海岸带范围及国内不同城市对海岸带的界定有所不同。对于海域来讲,向海一般是一公里的等距线,这是海岸带向海的区域。陆域作为交通主干道,虽然从地理条件来讲不是完整的地理自然系统,但有利于在主干路和海洋之间做更多海洋之间事权的探索,这是目前绝大部分国内城市的共识。

第五,提出了陆海统筹的主要原则。提出了安全底线、生态优先、功能匹配和公共开放四原则。海洋是人类活动的主要空间,在公共开放角度要通过人的角度考虑,加强滨海开放性和公共性。

#2 陆海统筹规划的三个策略

基于广东实践,罗彦提出了陆海统筹规划的三个策略。陆海统筹的规划策略坚持保护、利用和特色“三位一体”策略。

第一,从保护的角度,核心的工作是加强生态空间的管控,特别是要识别海岸带的生态保护的重点地区。从生态角度来讲,更多是负面清单的角度进行管理,强化准入条件,特别是功能项目方面要限制性地建设。生态保护要组合和整合优化海岸带的自然保护地体系,海上和临海区域更多是打造生态和文化类的项目,更多把一些公共空间释放出来,其他空间资源尽量往腹地区域拓展,这主要考虑海岸带活力和海岸带保护方面做的工作。

第二是利用。首先是优化港口布局,注重产港城的关系,欧洲港口随着城市的迁移不断地进行空间延伸,其他的危险石化储备的功能和其他功能随着发展会远离城区的范围,甚至独立选址方面的功能,这在安全方面要考虑更多。从海洋资源的利用方面,不仅仅局限在海岸带范围,从深远海也是要考虑的内容。

第三是特色化塑造,考虑到人如何充分体验海洋资源。这里提出了几个方向,首先是从滨海方面更多是休闲空间之后营造更具特色的海洋魅力、海岛等等。另外是区域性海洋资源联合开发,比如在珠江口打造30公里的海洋休闲圈。另外是基于旅居业一体的现代化的滨海都市,加强滨海空间的营造和塑造。

#3 陆海统筹管控方法

最后,罗彦提出了几点陆海统筹管控方法。

首先,结合目前海洋的“两空间内部一红线”等划分要求下,进行粗线条的分区。

第二,在海岸带细化具体的管控管理性措施,一方面强化自然岸线的保有率,以及海岸带的建设后退线。同时划定入海河道控制线。

第三,海洋生态环境保护的制度。

第四,管制方式是入海使用权的立体分层的设权,从过去二维实现向三维转变。

#4    

陆海统筹贯穿各个层次,涉及到宏观、中观、微观三个层面,宏观更加侧重在管控和约束方面,中微观侧重在设计和功能引导方面。未来,陆海统筹还有很多工作需要做。一方面要加强立法方面的工作,同时也要完善协调机制,还要继续探讨海岸带地区建设管理规范和技术指引。